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公務人員行政中立法簡介(上)（2009.11.25增列補充-含施行細則完整版）

（接續前文）

公務人員行政中立法簡介(下)（2009.11.25增列補充-含施行細則完整版）

三、公務人員應嚴守行政中立，依據法令公正執行職務，不得為差別待遇：

（一）嚴守行政中立、公正執行職務內涵：

本法第3條規定：「公務人員應嚴守行政中立，依據法令執行職務，忠實推行政府政策，服務人民。」此即貫徹「依法行政原則」並維持「行政中立」，俾使公務人員依據法令公正執行職務，以茲忠實推行政府政策，達成服務人民之公務本旨。

（二）公務人員執行職務，不得為差別待遇：

本法第4條即規定：「公務人員應依法公正執行職務，不得對任何團體或個人予以差別待遇。」由本法第4條之立法理由可知，依法公正執行職務之內涵包含「差別待遇之避免」，故公務人員之執法公正，應秉持公正立場對待任何團體或個人而不得有歧視或不平等之差別對待方式。相關外國立法例上，例如：德國聯邦公務員法第52條【註釋14】、日本國家公務員法第96條第一項【註釋15】均設有相關規定，其立法例上之相同本旨，即在於「公務員係為全國人民服務，且係基於公共利益而公正履行職責，其執行職務時，自應避免差別待遇而著重於公共利益之維護」。

【註釋14】

德國聯邦公務員法（Bundesbeamtengesetz, BBG），目前主要係採用1999年之版本 (BGBl. I S. 675； in der Fassung der Bekanntmachung vom 31. März 1999）。該法第三節之公務員之法律地位（Rechtliche Stellung der Beamten）其中公務員一般性義務(1. Pflichten a) Allgemeines)之第52條即規定：

（1）公務員為全國人民服務，而非為一黨派服務，且須公平與公正履行職責，執行職務時應注意公共利益之維護。（(1) Der Beamte dient dem ganzen Volk, nicht einer Partei. Er hat seine Aufgaben unparteiisch und gerecht zu erfüllen und bei seiner Amtsführung auf das Wohl der Allgemeinheit Bedacht zu nehmen.）

（2）公務員應以一切行為維護並保障基本法（憲法）中意義之自由民主之基本秩序。（(2) Der Beamte muß sich durch sein gesamtes Verhalten zu der freiheitlichen demokratischen Grundordnung im Sinne des Grundgesetzes bekennen und für deren Erhaltung eintreten.）

【註釋15】

日本国家公務員法（昭和二十二年十月二十一日法律第百二十号；最終改正：平成 一九年七月六日 法律第一〇八号），該法第三章之公務員適用基準（職員に適用される基準）第七節服務之第96條第一項則規定：所有公務員均應為全國國民服務，為公共利益服勤務，同時須盡其全力專心執行其職務（すべて職員は、国民全体の奉仕者として、公共の利益のために勤務し、且つ、職務の遂行に当つては、全力を挙げてこれに専念しなければならない）。

而日本法制上，相類似之立法例，例如：地方公務員法第30條規定，亦同此意旨內容（地方公務員法第３０条：すべて職員は、全体の奉仕者として公共の利益のために勤務し、且つ、職責の遂行に当たつては、全力を挙げてこれに専念しなければならない。）

四、政黨或其他政治團體活動之參與及限制：

（一）得加入政黨、政治團體，但介入黨政派系紛爭或兼任職務則禁止之：

依本法第5條規定可知：

1.公務人員「得加入」政黨或其他政治團體。但「不得兼任」政黨或其他政治團體之職務（本法§5I）。

2.公務人員「不得介入」黨政派系紛爭（本法§5II）。

3.公務人員「不得兼任」公職候選人競選辦事處之職務（本法§5III）。

至於本法所稱政黨及政治團體，其定義依本法施行細則第2條規定可知，係指「依人民團體法第四十五條規定備案成立之團體；所稱政治團體，指依人民團體法規定經許可設立之政治團體（本法施行細則§2I）。而關於「所稱公職候選人，指依總統副總統選舉罷免法規定申請登記為總統、副總統之候選人，以及依公職人員選舉罷免法規定申請登記為公職人員之候選人（本法施行細則§2II）。」

另外，關於本法第5條之規定，乃涉及「憲法第14條集會、結社權之基本權保障【註釋16】」，因此人民縱具有公務人員身分，仍具有憲法所賦予之集會結社權。惟考量公務人員之身分與職務之公正執行，基於公務人員行政中立義務，故依本法第5條第2項及第3項規定，限制公務人員不得兼任政黨或其他政治團體之職務，並明定公務人員不得介入黨政派系紛爭。

【註釋16】

按關於參與政黨或政治團體之活動，雖原為憲法第14條所定之基本權保障範圍，惟然，考量獨立執行職務之公務員，由於特需具備「獨立性及公正性」，例如法官或檢察官等公務人員，故於法制上宜另行規範。法官法草案第15條即規定：

1.法官於任職期間不得參加政黨，任職前已參加者，應退出政黨（草案§15I）。

2.法官參與各項公職人員選舉，應於各該公職人員任期屆滿一年以前或參與補選登記前，辭去其職務或依法退休、資遣（草案§15II）。

3.法官違反前項規定者，不得登記為公職人員選舉之候選人（草案§15III）。

4.至於「檢察官之部份」，則於法官法草案第85條為「準用」之規定。而法制上，如之後單獨針對「檢察官法（草案）」另行立法，則亦應規範此範疇之規定，以促檢察業務獨立行使之明確。

請參閱：司法院司法行政廳法官法草案條文(95.03.21 )，網址：http://www.judicial.gov.tw/ ；最後紀錄日期：2009.10.20。

（二）政黨或政治團體，公務人員兼任職務避免之內涵：

關於公務人員對於政黨等團體兼任職務之避免，主要考量因素如下：

1.基本性質：公務員之身分及執掌事務。

2.「角色混淆之避免」。

3.「職務之不相容性」。

4.「避免不當動用行政資源」，導致違反行政中立義務。

（三）不得利用職務，使他人加入或不加入政黨或政治團體之限制：

本法第6條規定：「公務人員不得利用職務上之權力、機會或方法，使他人加入或不加入政黨或其他政治團體；亦不得要求他人參加或不參加政黨或其他政治團體有關之選舉活動。」參照立法理由可知，本法第6條之立法目的主要在於「維護公務人員執行公權力之威信」，故禁止公務人員利用職務「使他人加入或不加入政黨或其他政治團體」以及「政黨或其他政治團體有關之選舉活動」。因此，例如：公務人員要求民眾或他人，為政黨或其他政治團體之「連署行為或不連署行為」，依本法第6條規定即不得為之。

而關於「政黨或其他政治團體有關選舉活動之範圍」依照本法施行細則第3條可知：本法第六條所稱政黨或其他政治團體有關之選舉活動，其範圍【註釋17】如下：

1.總統副總統選舉罷免法及公職人員選舉罷免法規定之選舉、罷免活動。

2.推薦公職候選人所舉辦之活動。

3.內部各項職務之選舉活動。

【註釋17】

依照本法施行細則第3條之立法理由可知：本條規定主要在於「界定政黨或其他政治團體有關之選舉活動範圍」，俾期適用明確，並防杜公務人員以不當利用職務上之權力、機會或方法，導致違反其行政中立義務，故基於充分保障公務人員行使職務之相對人及所屬公務人員之權益而為設置之。請參閱：銓敘部網站，「公務人員行政中立法施行細則總說明及對照表」之草案內容，網址：http://www.mocs.gov.tw/get_file.aspx?file_name=2009112410511.doc&folder=news；最後紀錄日期：2009.11.25。

（四）登記為公職候選人之請假義務：

另外，如公務人員欲為公職候選人，則依本法第11條之規定，於登記後具有請假義務，其規定如下：

1.公務人員登記為公職候選人者，自候選人名單公告之日起至投票日止，應依規定請事假或休假【註釋18】（本法§11I）。 

2.公務人員依前項規定請假時，長官不得拒絕（本法§11II）。

【註釋18】

另外，依照本法施行細則第8條規定：「依本法第十一條第一項規定請事假或休假之人員，如於請事假或休假期間，有公務人員請假規則所定其他假別之事由，仍得依規定假別請假。」

五、從事政黨或其他政治團體活動之相關限制：

（一）原則：公務人員不得於上班或勤務時間，從事政黨或其他政治團體之活動【註釋19】。但依其業務性質，執行職務之必要行為，不在此限（本法§7I）。 所謂「政黨或其他政治團體之活動」，其範圍含括『指由政黨或政治團體「所召集之活動」及與其他團體「共同召集之活動」，包括於政府機關「內部」，「成立或運作」政黨之黨團及「從事各種黨務活動」等；所稱依其業務性質，執行職務之必要行為，指依相關法令規定執行職務所應為之行為（本法施行細則第4條）。』至於其細部上班或勤務時間之判定，則應依下述規定判定之：

1.上班或勤務時間之判定（本法§7II）：

（1）法定上班時間【註釋20】。

（2）因業務狀況彈性調整上班時間

（3）值班或加班時間。

（4）因公奉派訓練、出差或參加與其職務有關活動之時間。

2.例外情形：（本法§7I但書立法理由參照）

例外情形下，倘公務人員依其業務或公務執行之性質，依法原本即具有執行職務之必要，則不在禁止之列。例如：執行蒐證任務、環保稽查，以及警察人員依據相關法令（如：國家安全局特種勤務實施辦法、中央政府機關首長及特定人士安全警衛派遣作業規定等）負責安全，以及秩序維護之必要行為等等均屬之。

【註釋19】

關於此所稱之「從事政黨或其他政治團體之活動」，基本上係以本法第8條及第9條為初步之判定基準，換言之，此種「涉及違反行政中立義務之行為」，其性質上應屬具有「高度政治性」，故應以本法所禁止或限制之行為先為判定。

【註釋20】

按公務人員不得於上班或勤務時間，從事政黨或其他政治團體之活動，固然為本法第7條所明定，然而如非上班或勤務時間，考量公務身分之特殊，其言行仍應審慎而為人民之表率；因此，除涉及憲法第11條言論自由及第14條之集會結社等基本權之保障範疇之外，就具體個案上，尚應審酌是否適用公務員服務法第4條所規範之情形，亦即「公務員保密之義務」及「未得長官許可，不得以私人或代表機關名義，任意發表有關職務談話之情形」。

（二）相關限制：

1.捐助行為及募款（本法§8）之部分：

（1）不當利益捐助行為之限制：

禁止為政黨、其他政治團體或擬參選人【註釋21】要求、期約或收受金錢、物品或其他利益捐助行為。

（2）阻止或妨礙他人為募款之限制：

不得阻止或妨礙他人為特定政黨、其他政治團體或擬參選人依法募款之活動。

【註釋21】

依本法施行細則第5條之規定，「所稱擬參選人，係依政治獻金法第二條之規定而為認定之。」

2.從事特定政治活動或行為之限制（本法§9I）：

（1）動用「行政資源」編印製、散發、張貼文書、圖畫、其他宣傳品或辦理相關活動。

（2）在辦公場所懸掛、張貼、穿戴或標示特定政黨、其他政治團體或公職候選人之旗幟、徽章或服飾。

（3）主持集會、發起遊行或領導連署活動。

（4）在大眾傳播媒體具銜或具名廣告。

（5）對職務相關人員或其職務對象表達指示。

（6）公開為公職候選人站台、遊行或拜票【註釋22】。

（7）其他經考試院會同行政院以命令禁止之行為。

【註釋22】

依本法施行細則第6條之規定可知，『本法第九條第一項第六款所稱公開為公職候選人站台，指為公職候選人站台或助講之行為；但不包括公務人員之「配偶或一親等直系血親」為公職候選人時，以眷屬身分站台未助講之情形。所稱公開為公職候選人遊行，指為公職候選人帶領遊行或為遊行活動具銜具名擔任相關職務。所稱公開為公職候選人拜票，指透過各種公開活動或具銜具名經由資訊傳播媒體，向特定或不特定人拜票之行為。』而詳其立法理由，可知其著重以下三點：

1.「公開為公職候選人站台、遊行或拜票」適用之具體明確性：爰於本條明定其範圍，並參酌本法第九條第一項第一款至第五款所限制之行為，係以是否涉及「動用行政資源」、「利用職務關係」或「使用職銜名器」三者為規制要件，而予以訂定，進而提供實質判定之標準。

2.人倫親情之考量：對於公務人員之配偶或一親等直系血親眷屬之站台等行為，設置例外或排

3.拜票行為之範圍界定：即本條後段所稱「具銜具名」經由資訊傳播媒體，向特定或不特定人拜票之行為，包括：以手機簡訊或電子郵件等「各類電子通訊傳輸工具」向特定或不特定人拜票之行為。細部內容請參閱：銓敘部網站，「公務人員行政中立法施行細則總說明及對照表」之草案內容，網址：http://www.mocs.gov.tw/get_file.aspx?file_name=2009112410511.doc&folder=news；最後紀錄日期：2009.11.25。

3.人民選舉權、罷免權及公民投票之自由：

公務人員對於公職人員之選舉、罷免或公民投票，不得利用職務上之權力 、機會或方法，要求他人不行使投票權或為一定之行使【註釋23】（本法§10）。

【註釋23】

本法施行細則第7條之規定，其範圍「包括提案或不提案、連署或不連署之行為。」

4.行政資源之平等運用【註釋24】：

本法第12條規定：「公務人員於職務上掌管之行政資源，受理或不受理政黨、其他政治團體或公職候選人依法申請之事項，其裁量應秉持公正、公平之立場處理，不得有差別待遇。」關於其內涵，略示如下：

（1）行政資源：指行政上可支配運用之公物、公款、場所、房舍及人力等資源（本法§9II）。例如以本法第9條第1項第1款以觀，其範圍包含「動用行政資源編印製、散發、張貼文書、圖畫、其他宣傳品或辦理相關活動。」而其所謂之「散發」，並包括使用「各項網路資訊」等傳遞之方式。

（2）依本法第9條及第12條之立法理由可知：基於政黨公平競爭及審酌選舉事務之公平性，自應使「行政資源」獨立於政黨或政治團體之外，故除依本法第9條第1項限制「違反行政中立」之相關政治活動或行為之外，並於本法第12條規定行政資源之平等運用及差別待遇之禁止。

【註釋24】

關於「行政資源之平等運用」，除事涉該管公務人員之執掌事項及業務範圍之外，審酌本法之立法目的與規範面向，此部份之解釋上自應以本法為主軸而為體系性之解釋，故其適用之範圍，應併合本法第8條、第9條為觀察，乃至細部上，亦應配合本法第13條及第14條各機關首長之行政中立義務範疇而為審酌或觀察，以求周延。

六、各機關首長之行政中立義務及公務人員恪守行政中立義務之保障：

（一）禁止政黨、公職候選人或其支持者之造訪活動：

各機關首長或主管人員於選舉委員會發布選舉公告日起至投票日止之選舉間，應禁止政黨、公職候選人或其支持者之造訪活動【註釋25】；並應於辦公、活動場所之各出入口明顯處所張貼禁止競選活動之告示（本法§13）。

【註釋25】

嚴格言之，考量各機關首長、主管人員等之行政中立義務，除應規範「禁止政黨、公職候選人或其支持者之造訪活動」之外，解釋上關於「實質上具有為特定政黨或公職候選人等之促進其優勢之活動」均應禁止之，例如：於單位佈告欄張貼「特定政黨或公職候選人等」之政見或競選傳單等等，均屬違反行政中立之行為；惟然，倘若所有政黨或公職候選人等均得利用之公眾佈告，由於並無差別性待遇，則並不違反行政中立義務。因此本法第13條之規定，解釋體例上仍宜與本法第8條（不當利益捐助行為或募款之限制）及第9條（從事特定政治活動或行為之限制）相互涵攝而綜合判定，以促使各機關首長等主管人員之行政中立義務明確。

（二）各機關首長、主管人員、長官不得為違反行政中立義務之要求：

1.長官不得要求公務人員從事本法禁止之行為（本法§14I）。

2.長官違反前項規定者，公務人員得檢具相關事證向該長官之上級長官提出報告

，並由上級長官依法處理；未依法處理者，以失職論，公務人員並得向監察院檢舉（本法§14II）。

依本法第14條之立法理由可知：基於行政中立義務，長官不得要求公務人員從事本法禁止之行為，且明文規定違反時之處理模式，以保障公務人員之權益。惟為免誣控濫告或監察院該類案件之不當激增，故規定此類情形公務人員應優先向該長官之上級長官報告，並且適度課予公務人員檢具相關事證之責任。另外，倘該公務人員無上級長官或上級監督機關時，本法第14條之立法理由則認為：此時宜循「陳情或申訴」等途徑先尋求救濟，倘若因此受到不公平對待或不利處分者，則可再循本法第15條之規定請求救濟。

（三）公務人員恪守行政中立義務之保障：

1.不公平對待或不利處分之禁止：

公務人員依法享有之權益，不得因拒絕從事本法禁止之行為而遭受不公平對待或不利處分（本法§15I ）。

2.不公平對待或不利處分之救濟：

公務人員遭受前項之不公平對待或不利處分時，得依「公務人員保障法」及其他有關法令之規定，請求救濟（本法§15II ）。

七、違反本法之公務員責任：

關於違反本法之責任，本法第16條即規定：『公務人員違反本法，應按情節輕重，依公務員懲戒法、公務人員考績法或其他相關法規予以「懲戒或懲處」；其涉及「其他法律責任」者，依有關法律處理之。』

依本法第16條之立法理由可知：由於違反行政中立之規範，其性質原則上尚非反社會、反國家之行為，故應依「具體個案」及「違反行政中立義務之嚴重程度」，分別依公務員懲戒法、公務人員考績法或其他相關規定處理之，至於細部之處理模式，則應審酌「選舉期間誣指濫告等問題（例如：任意指責該管公務人員違反行政中立）」，以及考量採「刑事罰（例如：刑法第304條、公職人員選舉罷免法

第99條第1項等規定）」所造成處理時效上之緩不濟急情形；惟然，倘該公務人員違反刑法等相關法律規定，其法律責任仍應視具體情形，分別依法訴追或處理之。

八、結語：

關於本法之制定，其立法目的及內涵即在於要求公務人員「恪守依法行政」及「維持行政中立義務」，而其規範內涵包含「政黨或其他政治團體活動參與規範」及

「選舉等事務或政黨活動等之處理規範」，並據以明定「公務人員、各機關首長、主管人員等等之行政中立義務及違反之法定責任」，因此確實於我國之法制上有著良善之規範目的及立意內容，期盼透過本法之制定與規範，更加充實公務人員執法公平性及公正性，並避免行政資源之濫用或惡用，俾使選舉事務更加透明及公正，以利於國家事務之推行及充足人民權益之保障【註釋26】。

【註釋26】

關於公務人員之行政中立義務，其落實對於我國法治及人民權益之確保具有重要及重大之意義內涵，故應「加強其宣導或講習之面向」，以促進公務人員恪守依法行政原則暨維護行政中立之貫徹，本法施行細則第10條第一項及第二項規定亦明定，各機關（構）及學校應加強辦理公務人員行政中立相關規定之宣導或講習（本法施行細則§<